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PPP模式在城市生活垃圾处理中存在的问题探讨
时间:2018-04-14 20:33:40    来源:www.xiandaishangye.cn    浏览次数:    新闻首页    我来说两句()

   赵振强   中国建设银行山东省分行   250012

 

[概要]随着城市生活垃圾产生量持续增长,原有的管理不能满足垃圾处理和污染控制的要求,PPP模式的引入,逐渐成为城市生活垃圾处理的主流模式,并得到广泛运用。但与此同时也存在很多问题,本文主要对这些存在的问题进行分析,并提出写改革措施。

[关键词生活垃圾处理;PPP模式;改革措施

 

一、我国城市生活垃圾处理现状

(一)垃圾产生量大,历史包袱重

伴随工业化进程和经济发展,人口逐步由农村向城市转移,城市人口快速增长,再加上居民平均生活水平的改善,导致城市生活垃圾快速增加。目前我国城市人口平均每人每天产生生活垃圾1.5千克左右,并且仍在以较高速度增长。

虽然近年我国城市垃圾处理事业已取得较大进步,但很多城市仍然还是主要采取将城市生活垃圾露天堆放在市郊的处理方式,对土壤、空气及水源均造成很大破坏污染。目前我国尚未处理的城市生活垃圾堆积量已经近百亿吨,占地量将近百万亩,且占地量仍以平均每年4.8%的速度持续增长。

(二)垃圾处理行业起步较晚,但发展迅速

由于不如空气污染和水污染的直接影响大,因此相比空气污染和水污染的治理,我国城市生活垃圾处理行业的发展更加滞后,起步较晚。我国城市生活垃圾处理行业在上个世纪90年代后期才真正开始起步发展,进入到2000年以后发展逐步提速,目前仍处在高速发展时期。到2012年,我国共有垃圾无害化处理厂701作,比2006年增长了67%,年均增长11%2013年以后各种垃圾处理厂更是爆炸增长,大有东部地区每个县一个垃圾处理厂的势头。从城市生活垃圾的无害化处理率来看,由2003年的51%提升到200762%,再提升到2016年的将近80%,发展同样快速。

 

(三)垃圾处理能力发展仍然滞后,存在较大缺口

虽然已经取得了长足发展,但我国的城镇化进程仍处在加速过程中,除个别资源枯竭型城市等以外,城市人口仍在快速增加,而且人均垃圾产生量也处于上升阶段。相比来讲,我国的垃圾清运能力及处理能力发展仍然滞后,存在较大缺口。

2016年我国城市生活垃圾产生量约为3亿吨,但同期垃圾清运量仅为1.71亿吨,缺口1.29亿吨;同期垃圾处理量也仅为1.49亿吨,缺口1.51亿吨。

 

      二、城市生活垃圾处理的PPP模式

所谓PPPPublic-Private-Partnership)模式,简单的来说,就是政府和社会资本合作。政府对基础设施和公共服务领域的项目,如果交给社会资本方来运作更加物有所值,而且涉及的财政支出责任在可承受能力范围内,就可以通过招标等方式确定合作的社会资本方,并签订PPP合同,明确双方的权利义务,将项目的设计、建设、运营、维护等交给社会资本方或新成立项目公司,政府主要负责监督及服务等工作。

PPP模式适用范围较广,交通、市政、水利、环保、保障房、教育、医疗养老等行业领域均可推广运用;但受不同行业特征和政策的影响,不同行业领域的PPP项目运作模式也有着较大不同。为了让研究更具针对性和实用性,结合我国PPP模式在不同行业领域的应用现状及我行营销储备PPP项目所处的行业领域情况,我们选择“城市生活垃圾处理领域”为切入口进行研究,并力争达到“窥一斑而知全豹”效果。

2017年,财政部、住建部、农业部、环保部联合下发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》,意味着城市生活垃圾处理行业将全面进入PPP模式时代。在城市生活垃圾处理领域,PPP合同一般以《特许经营协议》的形式出现,协议的甲方即政府方一般是县区人民政府,乙方即社会资本方一般是市场化运作的国有或民营环保企业,项目普遍采取BOT运作模式,即建设-运营-移交模式,由社会资本方负责垃圾处理厂的建设和运营,协议到期后(特许经营协议一般以30年居多)移交给当地政府。在项目运营期间,社会资本方主要通过垃圾处理费、其他运营收入(如垃圾发电销售收入)来获取投资回报。

为积极贯彻落实国家推广运用PPP模式的相关政策,加大对PPP模式的金融支持力度,2014年年底至今,建行总行相关部门相继制定并印发了PPP业务营销指引、PPP模式系列贷款产品管理办法、PPP业务基金方案以及覆盖PPP模式全流程的相关产品组合等一系列制度文件。

 

三、PPP模式在城市生活垃圾处理的运用

随着城市生活垃圾产生量的飞速增长,单纯靠各级政府投入资源进行城市生活垃圾的处理已经远不能满足实际需要,与交通拥堵等一样,“垃圾围城”也成为重要的城市病之一。再加上国家对地方政府举借债务的控制,在垃圾处理领域,原来的管理和投融资体制已经不能适应新形势的需要,迫切需要进行改革,尤其需要引入民间资本的力量及管理经验。因此,在国家大规模推广运用PPP以前,城市生活垃圾处理领域就已经是PPP模式得到较早较为成熟和广泛运用的领域。

目前在城市生活垃圾处理领域,由于垃圾焚烧可以产生热量被再利用(如发电)且较为清洁,相较卫生填埋和堆肥处理项目,垃圾焚烧项目的投资规模可以占到将近80%。相应的,PPP模式在垃圾焚烧领域的运用范围更广、推进速度也更快。自2002年以来,采用BOT的特许经营权PPP模式已经成为城市生活垃圾处理领域尤其是垃圾焚烧项目领域的最主要的建设运作方式。

截止2014年末,全国已经投入生产的垃圾发电厂就已经超过160座,总处理规模在15万吨以上。光大国际、桑德环境等一批专业公司发展快速,这个行业前15名的企业大约占据了2/3以上的市场份额,行业集中度相对较高,专业运营能力也可以得到更好的保障。由此可见,在城市生活垃圾处理领域尤其是垃圾焚烧领域,采用以BOT为主的PPP模式取得了很大的成功,已经被政府方和社会资本方广泛接受。

    四、PPP模式在城市生活垃圾运用存在的问题

虽然PPP模式在城市生活垃圾处理得到较早广泛运用,但是仍存在很多问题。仍以垃圾焚烧领域为例,来探讨PPP改革进行的十几年来仍然存在的一些问题。

(一)无论是传统的特性经营权还是目前流行的政府和社会资本方合作模式,在垃圾焚烧领域,对于投资运营商(也就是PPP模式中所谓的社会资本方)的选择一般都应该采取公开招标的方式进行,但是目前部分项目仍存在招标不公开不透明的现象,由此可能导致选择的社会资本方运营能力不足,并进而带来一系列问题。

(二)在垃圾焚烧处理的PPP项目中,由于投标竞争经常比较激烈,地方政府也往往过于看重获得较低的垃圾焚烧处理支付价格,而低价可能带来逆向选择,由此带来低质的风险。据统计数据显示,目前新建的垃圾焚烧处理项目的垃圾处理费已经普遍降到每吨50元以下的水平,较前几年的每吨60-80元下降明显。

(三)在某些垃圾焚烧处理的PPP项目中,由于招标不充分或者竞价过低,导致不良投资商中标,已经带来一系列问题,尤其是环保处理不达标的问题非常敏感,邻避现象明显。近年经常有垃圾焚烧处理引发的群众聚集事件,对垃圾焚烧处理项目,要获得临近老百姓的完全理解与支持,仍然任重道远。

(四)PPP模式的成功运作,地方政府的契约精神非常重要,虽然国家连续出台政策保障社会资本方权益,但仍然有部分城市生活垃圾焚烧项目,地方政府支付垃圾处理费不及时甚至故意拖延,再加上未来垃圾发电上网销售电价可能存在的变数,对社会资本方的伤害很大,非常容易形成不良示范效应。

       五、PPP模式在城市生活垃圾运用的改革措施

政府在积极推广PPP模式在城市基础设施和公用事业等领域的运用的同时,也发现PPP模式存在些问题,并逐步进行改革和完善。

(一)严格执行采购要求,确保选择有运营能力的社会资本方。在2014年以前,城市生活垃圾处理领域选择社会资本方主要依据原建设部出台的特许经营条例,虽然条例中有明确要求,但各地执行效果差异较大。2014年以来,城市生活垃圾处理领域选择社会资本方主要依据国家PPP相关法律法规,对此,政府要严格执行目前PPP采购阶段相关要求,实现社会资本选择的公开公平竞争,确保选择到有运营能力的社会资本方。

(二)尽快完成PPP相关立法,并切实提高地方政府契约精神及履约能力。目前PPP立法尚未完成,社会资本方参与PPP项目的权益保护尚未完全得到落实,在城市生活垃圾处理领域的PPP项目中,具体表现为垃圾处理费的支付不及时。未来,一方面要尽快完成PPP立法,从法律层面保障社会资本方权益,另一方面也要培养地方政府其契约精神,并进一步做好地方财力债务综合管理,提高起履约能力。

(三)保障社会资本方投资收益,并提前采取措施防范邻避现象。对城市生活垃圾处理领域的PPP项目,不可过度压低垃圾处理费,要建立合理的付费机制,保障社会资本方投资收益。同时,对垃圾处理可能带来的一系列问题,尤其是邻避现象,要提前采取措施进行应对,一方面需要政府前期多与公众沟通,并加强信息公开,同时也要在PPP合同中明确社会资本方的社会责任,禁止其环保排放超标等问题。

(四)高度重视对接政府部门。高度重视PPP模式发展给我行带来的重大机遇,充分利用目前各级地方政府PPP项目参与热情高的大好时机,主动对接政府有关部门,尤其加强与住房城乡建委(建设局)、财政局、发改委等部门的沟通协调,跟踪掌握PPP项目储备信息;对于前期我行已介入营销的客户项目,如有符合PPP模式要求的,也积极主动协助客户纳入PPP项目清单。重点推进,推广成功经验。

 

 

参考文献:

 

1、韩帅奇,PPP模式在城市生活垃圾处理中的应用探讨[J]   ,环境科学与管理   2015(4)

2、孟惊雷,我国城市生活垃圾处理的PPP模式研究[J]北方经贸,2016(11)

3、白彦锋,PPP模式应用于城市生活垃圾处理的思考,新疆财经[J]      20166

 

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