混合所有制经济的资本实现路径分析
发布时间：2023-11-21 点击：
发布：《现代商业》杂志社
摘要:党的十八大将混合所有制经济提升到新的战略高度，被认为是我国基本经济制度的重要实现形式之一。我国已经掀起了国企混合所有制改革的第二次高潮，不同类型资本的整合是混合所有制改革的重要议题之一。本文分析了国有资本运营模式存在的问题，研究了上海SASAC混合所有制改革的资本运营模式实践，探讨了不同类型资本混合所有制的最优方案，为公有资本和非公有资本的混合提供了实践路径，使各种资本都能充分发挥资本的本质作用，共享改革发展的红利。
关键词:国企；混合所有制；公共资本；非公有资本
党的十八大将混合所有制经济提升到新的战略高度，被认为是我国基本经济制度的重要实现形式之一。自此，混合所有制作为国企改革的突破口，将我国国企改革推向了一个新阶段。党中央对国有企业的原始改革非常重视，出台了一系列文件。从文件中可以看出，原来的混合所有制改革与之前的改革有明显的不同。从国有资本的角度看，国企改革从国有资本管理向国有资本配置转变。其目的是动员非公有资本积极参与国有企业改革，为国有企业注入新鲜血液，使混合所有制企业形成更加有效的能够相互制衡的法人治理结构，通过混合所有制改革使国有资本做强做优做大，使国有企业走在世界高质量发展的前列。
一、我国国有企业混合所有制的发展历程
混合所有制经济最早出现在党的十四届三中全会的政策文件中，在党的十五大报告中论述了非公有制经济是我国市场经济的重要组成部分，并强调要对国有企业进行战略性改组，采取多种方式充实国有企业资本，培育多元投资者。十五届四中全会纲领性地勾勒了混合所有制经济的实现路径，明确指出国有企业可以通过上市、企业相互参股、中外合资等方式，将部分国有企业发展为股份制企业，发展混合所有制经济。在党的十六大报告中，国企改革的方向被赋予了明确的改革目标——积极推进股份制，发展混合所有制经济。文件明确指出，除少数必须由国家全资拥有的企业外，积极推进股份制，发展混合所有制经济。十八届三中全会上，对于如何进一步推进混合所有制改革，给予了国有企业更加明确的政策支持。我国国有企业产权改革与混合所有制改革相结合，陆续出台产权改革方案，进一步推进国有企业混合所有制改革。之后，一系列关于混合所有制改革措施的政策文件相继出台。党的十九大报告中再次强调:“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”，“改革国有资产授权经营机制，促进国有资产保值增值，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。有学者说，国企改革第一年，新一年国企经济的管理层面改革，改为国企的资本配置层面改革。此次改革以混合所有制改革为突破口。国企改革不再是管理层面的改革，而是将非公有资本纳入国有资本垄断，将国企改革推向更深的领域。为避免国有资本流失，改革仍采用先试点、总结经验、再推广的传统改革模式。本次混合所有制改革是六项试点中的第一项，主要从高管的选拔任用和混合所有制企业的重组两方面进行。各省市也推出了地方国企混合所有制改革试点单位。至此，第三批混合所有制改革企业也将陆续开展，地方国企开始进入混合所有制改革。
二、国有资本运营模式存在的问题
从国企改革的演进路线可以看出，无论是之前的分权——利润扩张——建立现代企业制度直到现在，我们认为其本质都是除所有权以外的国有资产所有权，即经营、管理、使用、收益分配等权力的来源和归属。毫无疑问，中国的国有资产是国家所有的，即国有资产的所有权是国家的，这是无可争议的，也必须是我们必须坚持的原则。
国企混合所有制改革的核心问题是国有资产的产权问题。在国有企业混合所有制改革过程中，必须以马克思的产权基本原理为指导，以西方产权理论为补充。我们按照马克思对财产的权力划分来划分国有资产的所有权，即“就财产的各种权力因素的重要性而言，马克思主义认为，生产资料的狭义所有权，即谁拥有生产资料，是最重要的、决定性的权力因素，其他因素如支配权、使用权、处置权、收益权等都是由其决定或派生的。”我们认为，我国国有企业产权改革的全过程是政府、国有企业和国有资本之间的关系，其实质是国有资产的使用权、分配权、管理权和收益权。国有企业资本权力的本质说到底就是明确国有资产的管理权、使用权、分配权和收益权归谁使用和分配。
根据目前国有资产的运营管理情况，作者绘制了图1，主要用来说明国有企业存在的一些问题。
虚线是操作过程中仍然存在的问题，需要解决。
首先是政府和企业的关系，这是国企改革以来一直非常重视的。从国企现状来看，政府和企业还是存在问题的。从SASAC的设立来看，SASAC的设立设计目的是政企分开，政府不再参与企业的事务。表面上是独立的，实质上还是政府行政分权的结果。它仍然是一个特设的政府机构，SASAC的管理体制、内部组织结构和行政职能与其他部委相同。SASAC的这种管理结构难以单独管理国有资产。SASAC的管理权只能由国务院授权。国有资产的界定是个大问题，一直没有实际边界。SASAC是政府的首脑。如何界定政府的资产？SASAC如何定义其资产的权力和范围？这些SASAC都不知道自己不是企业法人，不承担企业法人的财产责任，也不是民事法人，实际上也不承担任何财产权利和责任。在资产使用上，它不能调配和调度企业的任何资产，资产收益必须全部上缴财政部，没有剩余索取权。对于下辖的国有企业，如果要投资扩张，SASAC没有控股权和分配权，现阶段由国家发改委决定。
其次，SASAC的本意是“管人、管钱、管事”，但经过分析，SASAC实际上只是执行政府的命令，进行行政授权。所以，国企还是由政府控制的，国企的管理本质是行政管理。第二，人事管理权的问题。SASAC和国有企业领导干部的任用与其他政府机关公务员相同，其高级管理人员仍有行政级别。因此，在SASAC与企业之间进行管理时，管理模式仍然遵循政府的行政管理模式。对于企业来说，到现在为止，国企的最高管理者还是有一定行政级别的官员，国企的这种管理体制和现代企业制度的管理还有很大差距对于新一轮国企改革方案，十八届三中全会和十九大报告仍保留了“推进授权经营”的思路，因此我们认为国企改革顶层设计中“授权经营”的思路仍不清晰。
第三，企业与国有资本的关系。这里主要阐述了国有资本的控制权、使用权、控制权和剩余索取权的权力来源以及由谁来使用。这个问题在现有文献中很少提及。我们认为，目前的国有企业是受SASAC委托经营国有资本并拥有经营权的。但资金使用方向不能由企业自主决定，企业的利润也归国家所有，即企业没有剩余索取权。这些问题都说明企业仍然无法摆脱控制，没有成为真正的市场主体。目前，中国的国有企业正在进行供给侧结构性改革。我们认为，最严重的后果是国有企业没有掌握国有资本的自主经营权和使用权。比如生产钢铁水泥的国企，他们的使命就是生产，效益如何？产品出路是什么？企业决定不了，企业也不管？有些是政府秩序管理。再说说吧。目前，混合所有制改革的目标尚不明确。国企还没有真正理解上层设计的意图，国企之间出现了全方位的兼并、整合、重组。曲解混合所有制改革的含义企业的生产发展规划也由上一级管理单位统一制定。在某种程度上，它仍然是“计划的”，企业与市场之间，国家生产计划与产量之间的“对话”仍然存在障碍。企业无权自行调整产业规划。如果混合所有制企业还在并购上做文章，未来国企中还会有当前的“问题国企”供中国诚通这样的企业去处理。
四、国企资产问题，国有资产管理是十八届三中全会改革的核心。根据顶层设计的愿望，建立了国有资产流动平台，大多数地方SASAC都在各地积极探索流动平台模式。上海国资委建立了三个国资流动平台，中国诚通牵头陈力的中国国企结构调整基金，实际上已经初见成效。这也是我们要解决的“隔离带”如何建立的问题。这里指的是国有资产的管理由谁来管。如果把国有资产的经营权委托给基金管理平台，那么SASAC的职能就只是监管职能，基金的运作模式就解决了。
无论在理论上还是在实践中，国有企业的资本运营模式都在不断探索中。两者可以一致认为，SASAC和国企之间需要有一个资本运作平台，即:SASAC →?→国有企业具体的“？”采用什么样的方法？文献中常见的有以下几种:信托机构、资金管理模式、集团公司资本运作平台。我们认为，如果国有资产的经营权和收益权明确了，那么我们图中的问题自然就解决了。然后分析上海国企混合所有制改革中的国有资本管理运作，探讨适合中国的国有资本管理模式。
二、混合所有制改革中资本运营平台实务案例分析
(一)上海市国资委整体情况
上海市国资委(以下简称“SASAC”)于1993年7月16日宣告成立，2003年8月1日正式成立。上海市政府授权SASAC代表市政府履行出资人职责，实行管资产、管人、管事相结合。2017年上半年，上海市共有47家市属国企纳入国资管理。
从上海市统计公报可以分析出2017年上海市国资运行情况:2017年上海市国内生产总值(GDP)30133.86亿元。在全国经济增速下行的压力下，上海增速达到6.9%，与2016年持平。上海经济2013年至2017年增速分别为7.87%、7.1%、6.0%、6.9%，速度继续下降，但2017年增速在预期范围内，整体可控。经过三年的改革和调整，上海非公有制经济的比重不断提高。2017年上海地区生产总值中，公共部门增加值14660.12亿元，比上年增长7.0%；非公有制经济增加值15473.74亿元，增长6.8%。非公有制经济增加值占上海市生产总值的51.4%。从2017年上海SASAC的运营情况来看，上海地方国资的总资产和净收入凸显了上海地方国资的成功运营。这与上海国资运营的改革创新密不可分。虽然上海国资的运营平台模式还有待理论研究，但其金融创新模式值得借鉴。
(二)上海市国资委国有资本运营平台实践
1。上海市国资委国有资本运营平台实践
2008年以来，上海国有企业发展出现了动力不足、对经济增长贡献不足、能量不高等瓶颈。这些问题需要解决，需要逐一寻找新的路径。党的十八大后，上海市国资委(SASAC)以此轮改革为契机，进行了引导。2013年12月17日，上海发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，也就是“上海国资改革20条”，开始了混合所有制改革的实践和探讨。
上海市国资委(SASAC)由“企业导向”向“资本导向”转变，上海地方国企改革开启了管资本的实践创新之门。2014年12月，上海市国资委确定上海国际和上海郭盛集团为上海国有资本流动平台。其中，金融资产国际集团以国泰君安证券、中国太保、浦发银行为龙头进行纵向整合，实现了金融资产的“银行-证券-保险”协同，将非金融资产与SIIC集团整合，使非金融资产实现市场化。郭盛集团与长江电脑、蔬菜集团、建材有限公司等相关企业进行横向重组。2014年12月，这两家国有平台公司盘活现有资产388亿元。作为上海两大国资运营平台之一，郭盛集团为贯彻落实《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》精神，坚持公开、公正、透明、规范的资本运营原则，积极探索依托资本市场的创新运营模式。他们通过创新运营工具，坚持顶层设计的路径框架，寻求可行的资本运营模式，实现国有资源、资金、资本、资产的良性循环。郭盛集团2015年首开单一资本运作模式，让国企资本运作不再是“纸上谈兵”。
2。上海市国资委国有资本运营平台运营情况
郭盛集团可交换公司债券(郭盛EB50)于2015年11月25日在上海证券交易所挂牌交易。上海建工基于部分a股发行50亿可交换公司债券，是郭盛集团首个以转让的国有资产为标的的市场化资本运作模式。郭盛集团的这种资本运作模式得到了市场的积极响应和业内舆论的广泛好评。郭盛集团作为资金流动平台，通过市场化运作，将其盘活的资金投入到战略性新兴产业和城市基础设施建设中，其中一部分作为社保基金的补充。郭盛集团的资产运营已经成为我国国有资产优化布局和产业调整的重要渠道之一。在新一轮国企改革中，国有资本运营机构的探索和郭盛集团作为国有资产流动平台首次运营的实施，为进一步探讨提供了理论基础，也为其他地区国企运营提供了宝贵经验和新的示范模式。
按照“SASAC监管、平台公司资本运作、企业日常运营”的框架，上海SASAC不断探索金融创新工具，同行也不断探索整体上市公司存续资产托管模式。为进一步理顺国资监管机制，2016年上半年，上海市国资委对金融企业实施统一监管，探索“实体产业+虚拟产业+互联网”新模式，实现产融结合。上海SASAC的这种统一监管模式表明，上海国资交易平台上的上市公司股份不断增加。2014年，浦发银行启动了收购上海信托的计划。浦发银行通过上海国际集团发行股份购买资产。2016年3月，浦发银行实际收购上海信托97.33%的股权，完成对上海信托的收购。统一监管以来，浦发银行并表持股的第一大股东是上海国际集团。按每股资产净值计算，从2011年到2016年一季度末，国有资产权益价值从299.12亿元增加到693.7亿元，增幅为231.91%。浦发银行纳入统一监管后主要有两个变化:一是从业务层面来说，将浦发纳入国资体系可以使产融结合更加紧密；具体来说，产融结合不仅使资本层面，金融行业也需要从业务层面了解实体行业的需求，最重要的是彼此直接沟通；其次，在资金方面，国有的浦发银行在资金运作上会更加便利，直接监管资金流向。
2016年8月29日，上海国企交易型开放式指数基金(简称上海国企ETF)在上海证券交易所上市。ETF是国内首只专注于国企改革的ETF。ETF首先必须是沪市国有上市公司，由66家公司组成，能够全面反映沪市上市公司的整体情况。ETF可以看作是继上海国际集团和上海郭盛集团之后的第三个国有资产流动平台。与其他两种资产流动平台相比，ETF具有降低投资风险、提高流动性、防止国有资产流失的优势
总之，上海SASAC在金融工具的创新上一直在不断变化。在过去两年中，上海SASAC通过国际集团和郭盛集团建立了国有资产浮动平台。到2016年上半年，这两个平台累计股权达到500亿元。通过横向联动、纵向整合，推出了上海国企指数(ETF)、可交换公司债等金融衍生品。这些工具的使用促进了公平的流动。自2015年中国股市“股灾”以来，有关部门对个股的
买卖和交易一直比较严格。ETF推出后，个股的操作变得灵活便捷了很多。利用这种方式，可以强化国有资产在金融市场的配置功能，也是利用金融工具创新促进实体经济的一大创新。
三、探索适合中国市场经济的新型资本运营模式
国企混合所有制改革可以看作是不同资本的运营模式，混合资本的整合必须达到双方共赢，才能发生主动混合。混合模式主要体现在资金需求和制度需求(黄淑和，2013)，其模式包括国有控股和参股。国企进行混改，主要考虑两个方面:是否和如何控制企业所在行业和企业国别，其次需要根据我国目前的市场机制和资金需求，明确混改比例。目前，在国企混合所有制改革的实践和文献讨论中，资本运作模式基本上是以下几种模式进行讨论:整体上市、兼并重组、产业链重组、员工持股；项目级混合本次讨论主要从国有企业的角度探讨资本整合的模式。既然公有资本和非公有资本都有参与市场公平竞争的需求，那么在混合所有制改革中，就应该以资本整合的方式正确对待非公有资本，把公有资本和非公有资本都看成资本，其性质都是追求利润，探索资本运作的方式。
(一)探索非公有资本基金参与国企混改的模式
民营企业参与国企混改的积极性不高。主要原因是本次混改的门槛限制和公有资本管制的范围和比例仍然对公有资本有利。信息不充分、信息不透明是非公有资本参与积极性不高的主要原因。虽然国企分类的具体方案和细则是以文件形式下发的，但国企分类流程、混合所有制改革的项目方向、民营企业参与混合所有制改革的意愿等都要向社会公布(石军，2014)。从非公有资本的角度来看，非公有资本的逐利性是资本的本性，良好的预期收益是民营企业家决策的参考之一。为避免资本流失，不失投资良机，民营企业充分挥发民营企业协会的作用，积极设立非公资本专项基金，以非公资本专项基金的形式参与国有企业混合所有制改革。
(二)信托的财产管理制度适合国有资产的运营模式
信托的根本特征是将财产的管理权与财产所获得的收益相分离。具体而言，是指受托人拥有信托财产并有权处分信托财产，受益人取得因管理信托财产而产生的利益。信托期限届满，信托财产返还受益人。受益人可以是委托人，也可以是第三方(委托人以外)和整个社会。信托性质的法律界定是信托成为优秀财产管理制度的全部奥秘。因此，这种信托性质是一种非常适合我国国有资产管理的财产管理模式(周晓明，1997)。从世界范围来看，以信托方式管理国有资产是一种世界趋势(荣，2016)。这主要是因为信托可以解决目前我国国有资产的一些问题。首先，信托可以有效地实现国有资产的保值增值(周晓明，1997)。信托是在规避封建法律对财产转移限制的基础上发展起来的，在当今国外已成为一种流行的先进理财工具。信托对社会最大的贡献就是为那些没有时间和精力，不适合自己管理财产或者没有能力管理财产的人管理财产。就国家而言，它是最好的委托人。目前处于经济高度发达阶段，对国有资产的保值增值需要更高效、更专业的管理。就我国国有资产和国有企业的管理体制而言，不可能有高效的团队，所以将国有资产交由信托管理是更好的选择。
第二信托可以更好的代替“隔离带”运作国家资金，同时摆脱目前的行政关系，切断政府对国有资本的控制。SASAC变成了一个纯粹的监管机构，政府是委托人，也是受益人，彻底解决了“政企分开”，也解决了目前中国的资产管理和剩余索取权问题。信托机构既可以保障委托人的财产权益，也可以阻碍委托人的管理。信托的法律保护赋予受托人独立运作资金的权力，受益人享有收益的权利。
(三)探索建立国有资本流动平台模式
国有资本流动平台是在混合所有制改革的基础上提出的，也是实践中尝试探索“隔离带”的形式之一。由于中国的国情，西方的国有资本管理模式无法与中国的文化相融合，“淡马锡”模式的具体方案也不可复制，所以我们应该借鉴他们的经验，探索中国的国有企业。
国内有学者认为，SASAC应转型为纯粹的监管机构，仅具有监管职能，应成立代表国有股的投资公司，这是投资机构与资本相融合的新型资本运营机构(邵宁，2014)。国企混改后，上海国资一直试图搭建这样一个平台模式，为SASAC探索资本运营的双重主体。主要目的是改变SASAC的功能，即从“管理资产”到“管理资本”十八届三中全会以来，SASAC一直在探索金融工具模式，上海模式是最好的模式。上海设立了集团公司运营的国资流动平台和上海国企指数基金作为国资运营平台。其次，中国诚通国企结构调整基金的设立取得突破。从国有资本管理的移动平台来说，可以实行上海模式和中国诚通基金模式。
首先，建立国有资本流动平台符合《指导意见》“充分发挥国有资本投资、运营公司作为资本运作平台的作用，通过市场手段投资重点领域非国有企业。明确国有资本投资方向，吸引非国有资本投资，有助于提高国有企业活力。其次，作为国有资本专业化、市场化运作的操作平台，可以明确界定出资人的边界，从而发挥好“隔离带”的作用，让国有资本充分发挥资本的本质作用。三是国有资本依法通过证券交易、股权转让、置换等产权交易，建立了国有资本在资本市场的顺畅进入和退出机制。比如，国有资本可以市场化增持或减持上市公司股份，从而优化国有资本布局，提高其流动性；通过参与资产经营，国有资本可以从“资本”转化为“资产”。同时，通过混合所有制改革，国资可以对新兴产业、重点领域、成长性强、发展潜力大的非国有企业等进行股权投资。
不同的产权结构安排可以发展成为行业顶尖企业。不同的产权是指国有和私有产权以及国有和私有企业的混合企业。只要产权安排合理，国有企业和民营企业、国有企业和民营企业的混合企业同样可以取得较好的绩效。对我来说，我们必须坚持国民经济起主导作用，所以我们的国企产权改革只能建立在引入非公有制经济和公有制经济仍然控股的混合所有制经济的基础上。对于混改公司降低国有股比例的趋势，这种混改的推出也要分类逐步稳步试点。如果提升太快，会在原有企业中引起震荡。因此，国有产权混改也存在一个上限问题，即国有股比例要控制在一定范围内。国企产权改革要合理配置国有资本和非国有资本之间的股权结构，逐步降低国有资本的持股比例，可以改变国企“一股独大”的现象，增强竞争力。同时可以有效吸引有资质、有活力、有能力的非国有资本进入国有企业，从而形成对国有控股公司的有效制衡机制，从而使国有企业的权力从单一集权向多元化发展(洪山，2016
一方面，建立国有资产运营平台可以提高国有资本的运营效率。只有提高国有资本运营效率，优化国有资本布局，充分发挥资本的本质作用，国有资产才能“保值增值”，才能把我们的国有企业做优、做实、做大、做强，为伟大复兴的中国梦做出应有的贡献。另一方面，积极稳妥推进国有经济混合所有制改革，提高国有企业竞争力，振兴国有经济，有效防止国有资产流失。
总之，我国国企产权改革的最佳方式是信托形式，但信托的激励机制、信托与企业的融合方式、信托管理的监督等仍需在顶层进一步设计，可以采取逐步试点的方式不断推进；而国有资本运营平台的形式，如全国范围内实施的基金(上证指数国企基金、中国产业结构调整基金)，则需要在监管模式、激励机制、运营模式等方面进行改革。本研究认为，国有资本集团公司的运营形式需要进一步探讨
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关键词:国企；混合所有制；公共资本；非公有资本
党的十八大将混合所有制经济提升到新的战略高度，被认为是我国基本经济制度的重要实现形式之一。自此，混合所有制作为国企改革的突破口，将我国国企改革推向了一个新阶段。党中央对国有企业的原始改革非常重视，出台了一系列文件。从文件中可以看出，原来的混合所有制改革与之前的改革有明显的不同。从国有资本的角度看，国企改革从国有资本管理向国有资本配置转变。其目的是动员非公有资本积极参与国有企业改革，为国有企业注入新鲜血液，使混合所有制企业形成更加有效的能够相互制衡的法人治理结构，通过混合所有制改革使国有资本做强做优做大，使国有企业走在世界高质量发展的前列。
一、我国国有企业混合所有制的发展历程
混合所有制经济最早出现在党的十四届三中全会的政策文件中，在党的十五大报告中论述了非公有制经济是我国市场经济的重要组成部分，并强调要对国有企业进行战略性改组，采取多种方式充实国有企业资本，培育多元投资者。十五届四中全会纲领性地勾勒了混合所有制经济的实现路径，明确指出国有企业可以通过上市、企业相互参股、中外合资等方式，将部分国有企业发展为股份制企业，发展混合所有制经济。在党的十六大报告中，国企改革的方向被赋予了明确的改革目标——积极推进股份制，发展混合所有制经济。文件明确指出，除少数必须由国家全资拥有的企业外，积极推进股份制，发展混合所有制经济。十八届三中全会上，对于如何进一步推进混合所有制改革，给予了国有企业更加明确的政策支持。我国国有企业产权改革与混合所有制改革相结合，陆续出台产权改革方案，进一步推进国有企业混合所有制改革。之后，一系列关于混合所有制改革措施的政策文件相继出台。党的十九大报告中再次强调:“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”，“改革国有资产授权经营机制，促进国有资产保值增值，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。有学者说，国企改革第一年，新一年国企经济的管理层面改革，改为国企的资本配置层面改革。此次改革以混合所有制改革为突破口。国企改革不再是管理层面的改革，而是将非公有资本纳入国有资本垄断，将国企改革推向更深的领域。为避免国有资本流失，改革仍采用先试点、总结经验、再推广的传统改革模式。本次混合所有制改革是六项试点中的第一项，主要从高管的选拔任用和混合所有制企业的重组两方面进行。各省市也推出了地方国企混合所有制改革试点单位。至此，第三批混合所有制改革企业也将陆续开展，地方国企开始进入混合所有制改革。
二、国有资本运营模式存在的问题
从国企改革的演进路线可以看出，无论是之前的分权——利润扩张——建立现代企业制度直到现在，我们认为其本质都是除所有权以外的国有资产所有权，即经营、管理、使用、收益分配等权力的来源和归属。毫无疑问，中国的国有资产是国家所有的，即国有资产的所有权是国家的，这是无可争议的，也必须是我们必须坚持的原则。
国企混合所有制改革的核心问题是国有资产的产权问题。在国有企业混合所有制改革过程中，必须以马克思的产权基本原理为指导，以西方产权理论为补充。我们按照马克思对财产的权力划分来划分国有资产的所有权，即“就财产的各种权力因素的重要性而言，马克思主义认为，生产资料的狭义所有权，即谁拥有生产资料，是最重要的、决定性的权力因素，其他因素如支配权、使用权、处置权、收益权等都是由其决定或派生的。”我们认为，我国国有企业产权改革的全过程是政府、国有企业和国有资本之间的关系，其实质是国有资产的使用权、分配权、管理权和收益权。国有企业资本权力的本质说到底就是明确国有资产的管理权、使用权、分配权和收益权归谁使用和分配。
根据目前国有资产的运营管理情况，作者绘制了图1，主要用来说明国有企业存在的一些问题。
虚线是操作过程中仍然存在的问题，需要解决。
首先是政府和企业的关系，这是国企改革以来一直非常重视的。从国企现状来看，政府和企业还是存在问题的。从SASAC的设立来看，SASAC的设立设计目的是政企分开，政府不再参与企业的事务。表面上是独立的，实质上还是政府行政分权的结果。它仍然是一个特设的政府机构，SASAC的管理体制、内部组织结构和行政职能与其他部委相同。SASAC的这种管理结构难以单独管理国有资产。SASAC的管理权只能由国务院授权。国有资产的界定是个大问题，一直没有实际边界。SASAC是政府的首脑。如何界定政府的资产？SASAC如何定义其资产的权力和范围？这些SASAC都不知道自己不是企业法人，不承担企业法人的财产责任，也不是民事法人，实际上也不承担任何财产权利和责任。在资产使用上，它不能调配和调度企业的任何资产，资产收益必须全部上缴财政部，没有剩余索取权。对于下辖的国有企业，如果要投资扩张，SASAC没有控股权和分配权，现阶段由国家发改委决定。
其次，SASAC的本意是“管人、管钱、管事”，但经过分析，SASAC实际上只是执行政府的命令，进行行政授权。所以，国企还是由政府控制的，国企的管理本质是行政管理。第二，人事管理权的问题。SASAC和国有企业领导干部的任用与其他政府机关公务员相同，其高级管理人员仍有行政级别。因此，在SASAC与企业之间进行管理时，管理模式仍然遵循政府的行政管理模式。对于企业来说，到现在为止，国企的最高管理者还是有一定行政级别的官员，国企的这种管理体制和现代企业制度的管理还有很大差距对于新一轮国企改革方案，十八届三中全会和十九大报告仍保留了“推进授权经营”的思路，因此我们认为国企改革顶层设计中“授权经营”的思路仍不清晰。
第三，企业与国有资本的关系。这里主要阐述了国有资本的控制权、使用权、控制权和剩余索取权的权力来源以及由谁来使用。这个问题在现有文献中很少提及。我们认为，目前的国有企业是受SASAC委托经营国有资本并拥有经营权的。但资金使用方向不能由企业自主决定，企业的利润也归国家所有，即企业没有剩余索取权。这些问题都说明企业仍然无法摆脱控制，没有成为真正的市场主体。目前，中国的国有企业正在进行供给侧结构性改革。我们认为，最严重的后果是国有企业没有掌握国有资本的自主经营权和使用权。比如生产钢铁水泥的国企，他们的使命就是生产，效益如何？产品出路是什么？企业决定不了，企业也不管？有些是政府秩序管理。再说说吧。目前，混合所有制改革的目标尚不明确。国企还没有真正理解上层设计的意图，国企之间出现了全方位的兼并、整合、重组。曲解混合所有制改革的含义企业的生产发展规划也由上一级管理单位统一制定。在某种程度上，它仍然是“计划的”，企业与市场之间，国家生产计划与产量之间的“对话”仍然存在障碍。企业无权自行调整产业规划。如果混合所有制企业还在并购上做文章，未来国企中还会有当前的“问题国企”供中国诚通这样的企业去处理。
四、国企资产问题，国有资产管理是十八届三中全会改革的核心。根据顶层设计的愿望，建立了国有资产流动平台，大多数地方SASAC都在各地积极探索流动平台模式。上海国资委建立了三个国资流动平台，中国诚通牵头陈力的中国国企结构调整基金，实际上已经初见成效。这也是我们要解决的“隔离带”如何建立的问题。这里指的是国有资产的管理由谁来管。如果把国有资产的经营权委托给基金管理平台，那么SASAC的职能就只是监管职能，基金的运作模式就解决了。
无论在理论上还是在实践中，国有企业的资本运营模式都在不断探索中。两者可以一致认为，SASAC和国企之间需要有一个资本运作平台，即:SASAC →?→国有企业具体的“？”采用什么样的方法？文献中常见的有以下几种:信托机构、资金管理模式、集团公司资本运作平台。我们认为，如果国有资产的经营权和收益权明确了，那么我们图中的问题自然就解决了。然后分析上海国企混合所有制改革中的国有资本管理运作，探讨适合中国的国有资本管理模式。
二、混合所有制改革中资本运营平台实务案例分析
(一)上海市国资委整体情况
上海市国资委(以下简称“SASAC”)于1993年7月16日宣告成立，2003年8月1日正式成立。上海市政府授权SASAC代表市政府履行出资人职责，实行管资产、管人、管事相结合。2017年上半年，上海市共有47家市属国企纳入国资管理。
从上海市统计公报可以分析出2017年上海市国资运行情况:2017年上海市国内生产总值(GDP)30133.86亿元。在全国经济增速下行的压力下，上海增速达到6.9%，与2016年持平。上海经济2013年至2017年增速分别为7.87%、7.1%、6.0%、6.9%，速度继续下降，但2017年增速在预期范围内，整体可控。经过三年的改革和调整，上海非公有制经济的比重不断提高。2017年上海地区生产总值中，公共部门增加值14660.12亿元，比上年增长7.0%；非公有制经济增加值15473.74亿元，增长6.8%。非公有制经济增加值占上海市生产总值的51.4%。从2017年上海SASAC的运营情况来看，上海地方国资的总资产和净收入凸显了上海地方国资的成功运营。这与上海国资运营的改革创新密不可分。虽然上海国资的运营平台模式还有待理论研究，但其金融创新模式值得借鉴。
(二)上海市国资委国有资本运营平台实践
1。上海市国资委国有资本运营平台实践
2008年以来，上海国有企业发展出现了动力不足、对经济增长贡献不足、能量不高等瓶颈。这些问题需要解决，需要逐一寻找新的路径。党的十八大后，上海市国资委(SASAC)以此轮改革为契机，进行了引导。2013年12月17日，上海发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，也就是“上海国资改革20条”，开始了混合所有制改革的实践和探讨。
上海市国资委(SASAC)由“企业导向”向“资本导向”转变，上海地方国企改革开启了管资本的实践创新之门。2014年12月，上海市国资委确定上海国际和上海郭盛集团为上海国有资本流动平台。其中，金融资产国际集团以国泰君安证券、中国太保、浦发银行为龙头进行纵向整合，实现了金融资产的“银行-证券-保险”协同，将非金融资产与SIIC集团整合，使非金融资产实现市场化。郭盛集团与长江电脑、蔬菜集团、建材有限公司等相关企业进行横向重组。2014年12月，这两家国有平台公司盘活现有资产388亿元。作为上海两大国资运营平台之一，郭盛集团为贯彻落实《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》精神，坚持公开、公正、透明、规范的资本运营原则，积极探索依托资本市场的创新运营模式。他们通过创新运营工具，坚持顶层设计的路径框架，寻求可行的资本运营模式，实现国有资源、资金、资本、资产的良性循环。郭盛集团2015年首开单一资本运作模式，让国企资本运作不再是“纸上谈兵”。
2。上海市国资委国有资本运营平台运营情况
郭盛集团可交换公司债券(郭盛EB50)于2015年11月25日在上海证券交易所挂牌交易。上海建工基于部分a股发行50亿可交换公司债券，是郭盛集团首个以转让的国有资产为标的的市场化资本运作模式。郭盛集团的这种资本运作模式得到了市场的积极响应和业内舆论的广泛好评。郭盛集团作为资金流动平台，通过市场化运作，将其盘活的资金投入到战略性新兴产业和城市基础设施建设中，其中一部分作为社保基金的补充。郭盛集团的资产运营已经成为我国国有资产优化布局和产业调整的重要渠道之一。在新一轮国企改革中，国有资本运营机构的探索和郭盛集团作为国有资产流动平台首次运营的实施，为进一步探讨提供了理论基础，也为其他地区国企运营提供了宝贵经验和新的示范模式。
按照“SASAC监管、平台公司资本运作、企业日常运营”的框架，上海SASAC不断探索金融创新工具，同行也不断探索整体上市公司存续资产托管模式。为进一步理顺国资监管机制，2016年上半年，上海市国资委对金融企业实施统一监管，探索“实体产业+虚拟产业+互联网”新模式，实现产融结合。上海SASAC的这种统一监管模式表明，上海国资交易平台上的上市公司股份不断增加。2014年，浦发银行启动了收购上海信托的计划。浦发银行通过上海国际集团发行股份购买资产。2016年3月，浦发银行实际收购上海信托97.33%的股权，完成对上海信托的收购。统一监管以来，浦发银行并表持股的第一大股东是上海国际集团。按每股资产净值计算，从2011年到2016年一季度末，国有资产权益价值从299.12亿元增加到693.7亿元，增幅为231.91%。浦发银行纳入统一监管后主要有两个变化:一是从业务层面来说，将浦发纳入国资体系可以使产融结合更加紧密；具体来说，产融结合不仅使资本层面，金融行业也需要从业务层面了解实体行业的需求，最重要的是彼此直接沟通；其次，在资金方面，国有的浦发银行在资金运作上会更加便利，直接监管资金流向。
2016年8月29日，上海国企交易型开放式指数基金(简称上海国企ETF)在上海证券交易所上市。ETF是国内首只专注于国企改革的ETF。ETF首先必须是沪市国有上市公司，由66家公司组成，能够全面反映沪市上市公司的整体情况。ETF可以看作是继上海国际集团和上海郭盛集团之后的第三个国有资产流动平台。与其他两种资产流动平台相比，ETF具有降低投资风险、提高流动性、防止国有资产流失的优势
总之，上海SASAC在金融工具的创新上一直在不断变化。在过去两年中，上海SASAC通过国际集团和郭盛集团建立了国有资产浮动平台。到2016年上半年，这两个平台累计股权达到500亿元。通过横向联动、纵向整合，推出了上海国企指数(ETF)、可交换公司债等金融衍生品。这些工具的使用促进了公平的流动。自2015年中国股市“股灾”以来，有关部门对个股的
买卖和交易一直比较严格。ETF推出后，个股的操作变得灵活便捷了很多。利用这种方式，可以强化国有资产在金融市场的配置功能，也是利用金融工具创新促进实体经济的一大创新。
三、探索适合中国市场经济的新型资本运营模式
国企混合所有制改革可以看作是不同资本的运营模式，混合资本的整合必须达到双方共赢，才能发生主动混合。混合模式主要体现在资金需求和制度需求(黄淑和，2013)，其模式包括国有控股和参股。国企进行混改，主要考虑两个方面:是否和如何控制企业所在行业和企业国别，其次需要根据我国目前的市场机制和资金需求，明确混改比例。目前，在国企混合所有制改革的实践和文献讨论中，资本运作模式基本上是以下几种模式进行讨论:整体上市、兼并重组、产业链重组、员工持股；项目级混合本次讨论主要从国有企业的角度探讨资本整合的模式。既然公有资本和非公有资本都有参与市场公平竞争的需求，那么在混合所有制改革中，就应该以资本整合的方式正确对待非公有资本，把公有资本和非公有资本都看成资本，其性质都是追求利润，探索资本运作的方式。
(一)探索非公有资本基金参与国企混改的模式
民营企业参与国企混改的积极性不高。主要原因是本次混改的门槛限制和公有资本管制的范围和比例仍然对公有资本有利。信息不充分、信息不透明是非公有资本参与积极性不高的主要原因。虽然国企分类的具体方案和细则是以文件形式下发的，但国企分类流程、混合所有制改革的项目方向、民营企业参与混合所有制改革的意愿等都要向社会公布(石军，2014)。从非公有资本的角度来看，非公有资本的逐利性是资本的本性，良好的预期收益是民营企业家决策的参考之一。为避免资本流失，不失投资良机，民营企业充分挥发民营企业协会的作用，积极设立非公资本专项基金，以非公资本专项基金的形式参与国有企业混合所有制改革。
(二)信托的财产管理制度适合国有资产的运营模式
信托的根本特征是将财产的管理权与财产所获得的收益相分离。具体而言，是指受托人拥有信托财产并有权处分信托财产，受益人取得因管理信托财产而产生的利益。信托期限届满，信托财产返还受益人。受益人可以是委托人，也可以是第三方(委托人以外)和整个社会。信托性质的法律界定是信托成为优秀财产管理制度的全部奥秘。因此，这种信托性质是一种非常适合我国国有资产管理的财产管理模式(周晓明，1997)。从世界范围来看，以信托方式管理国有资产是一种世界趋势(荣，2016)。这主要是因为信托可以解决目前我国国有资产的一些问题。首先，信托可以有效地实现国有资产的保值增值(周晓明，1997)。信托是在规避封建法律对财产转移限制的基础上发展起来的，在当今国外已成为一种流行的先进理财工具。信托对社会最大的贡献就是为那些没有时间和精力，不适合自己管理财产或者没有能力管理财产的人管理财产。就国家而言，它是最好的委托人。目前处于经济高度发达阶段，对国有资产的保值增值需要更高效、更专业的管理。就我国国有资产和国有企业的管理体制而言，不可能有高效的团队，所以将国有资产交由信托管理是更好的选择。
第二信托可以更好的代替“隔离带”运作国家资金，同时摆脱目前的行政关系，切断政府对国有资本的控制。SASAC变成了一个纯粹的监管机构，政府是委托人，也是受益人，彻底解决了“政企分开”，也解决了目前中国的资产管理和剩余索取权问题。信托机构既可以保障委托人的财产权益，也可以阻碍委托人的管理。信托的法律保护赋予受托人独立运作资金的权力，受益人享有收益的权利。
(三)探索建立国有资本流动平台模式
国有资本流动平台是在混合所有制改革的基础上提出的，也是实践中尝试探索“隔离带”的形式之一。由于中国的国情，西方的国有资本管理模式无法与中国的文化相融合，“淡马锡”模式的具体方案也不可复制，所以我们应该借鉴他们的经验，探索中国的国有企业。
国内有学者认为，SASAC应转型为纯粹的监管机构，仅具有监管职能，应成立代表国有股的投资公司，这是投资机构与资本相融合的新型资本运营机构(邵宁，2014)。国企混改后，上海国资一直试图搭建这样一个平台模式，为SASAC探索资本运营的双重主体。主要目的是改变SASAC的功能，即从“管理资产”到“管理资本”十八届三中全会以来，SASAC一直在探索金融工具模式，上海模式是最好的模式。上海设立了集团公司运营的国资流动平台和上海国企指数基金作为国资运营平台。其次，中国诚通国企结构调整基金的设立取得突破。从国有资本管理的移动平台来说，可以实行上海模式和中国诚通基金模式。
首先，建立国有资本流动平台符合《指导意见》“充分发挥国有资本投资、运营公司作为资本运作平台的作用，通过市场手段投资重点领域非国有企业。明确国有资本投资方向，吸引非国有资本投资，有助于提高国有企业活力。其次，作为国有资本专业化、市场化运作的操作平台，可以明确界定出资人的边界，从而发挥好“隔离带”的作用，让国有资本充分发挥资本的本质作用。三是国有资本依法通过证券交易、股权转让、置换等产权交易，建立了国有资本在资本市场的顺畅进入和退出机制。比如，国有资本可以市场化增持或减持上市公司股份，从而优化国有资本布局，提高其流动性；通过参与资产经营，国有资本可以从“资本”转化为“资产”。同时，通过混合所有制改革，国资可以对新兴产业、重点领域、成长性强、发展潜力大的非国有企业等进行股权投资。
不同的产权结构安排可以发展成为行业顶尖企业。不同的产权是指国有和私有产权以及国有和私有企业的混合企业。只要产权安排合理，国有企业和民营企业、国有企业和民营企业的混合企业同样可以取得较好的绩效。对我来说，我们必须坚持国民经济起主导作用，所以我们的国企产权改革只能建立在引入非公有制经济和公有制经济仍然控股的混合所有制经济的基础上。对于混改公司降低国有股比例的趋势，这种混改的推出也要分类逐步稳步试点。如果提升太快，会在原有企业中引起震荡。因此，国有产权混改也存在一个上限问题，即国有股比例要控制在一定范围内。国企产权改革要合理配置国有资本和非国有资本之间的股权结构，逐步降低国有资本的持股比例，可以改变国企“一股独大”的现象，增强竞争力。同时可以有效吸引有资质、有活力、有能力的非国有资本进入国有企业，从而形成对国有控股公司的有效制衡机制，从而使国有企业的权力从单一集权向多元化发展(洪山，2016
一方面，建立国有资产运营平台可以提高国有资本的运营效率。只有提高国有资本运营效率，优化国有资本布局，充分发挥资本的本质作用，国有资产才能“保值增值”，才能把我们的国有企业做优、做实、做大、做强，为伟大复兴的中国梦做出应有的贡献。另一方面，积极稳妥推进国有经济混合所有制改革，提高国有企业竞争力，振兴国有经济，有效防止国有资产流失。
总之，我国国企产权改革的最佳方式是信托形式，但信托的激励机制、信托与企业的融合方式、信托管理的监督等仍需在顶层进一步设计，可以采取逐步试点的方式不断推进；而国有资本运营平台的形式，如全国范围内实施的基金(上证指数国企基金、中国产业结构调整基金)，则需要在监管模式、激励机制、运营模式等方面进行改革。本研究认为，国有资本集团公司的运营形式需要进一步探讨
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