摘要:农村资金互助社是新型金融机构的重要组成部分，是缓解农村融资难的有效工具。为促进农村资金互助社健康持续发展，应慎重考虑金融监管机构的监管模式。一方面，农村资金互助社属于小额信贷；另一方面，它起源于非正规金融组织，不同于传统的正规金融。农村资金互助社的这两个特点决定了法律应保持最小干预，国家金融监管机构应根据不同的二元结构实施灵活、有针对性的管控政策。

关键词:农村资金互助社；双重结构；小额信贷；非正规金融；管理

一、由来和现状

农村互助社的前身是2004年首次出现的与农村专业合作社并存的互助组织。此后，这一模式在全国范围内不断复制推广。截至2007年底，国内共有4000多家共同基金组织。为此，中国银行业监督管理委员会于2007年1月22日发布了《农村信用社管理暂行规定》和《农村信用社设立审批指引》，并于2007年2月4日发布了《农村信用社章程范本》，将农村信用社界定为新型银行业金融机构，并确定其应首先设在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北六省(区)。2007年3月8日，吉林省梨树市闫村百信农村互助社诞生，成为全国第一个按新规注册的农村互助社。

百信互助社由闫村32名村民发起，注册资金10.18万元。截至2011年6月底，会员135人，股本16.47万元。累计参赛作品588件，累计参赛金额275.3965万元。两笔存款20.3万元，取款527笔，合计242.666万元，贷款余额32.7305万元。从数据来看，成立四年多来，累计贷款不到300万元，年均贷款仅60多万元。对于国内第一个具有示范意义的农村互助社来说，规模真的太小了，让人怀疑发展农村互助社的可行性和必要性。对上述数据的进一步分析表明，百信互助社发展有限，主要是资金不足。其中股份和存款加起来才30多万，对于一个全村的融资需求来说，确实太少了。

另一方面，农村地区的一些大型互助基金组织缺乏金融牌照，也处于发展困境。九三互助社就是一个典型的例子。2008年7月26日，九三互助社由18名农民按照自愿、民主的原则成立，出资54万元。截至2010年6月30日，发展会员369家，募集股份725.15万元，累计贷款2050.6万元，贷款余额714.66万元，贷款到期回收率100%。九三互助社的规模明显比百信互助社大很多。但向银监部门多次申请设立后，仍无法获得准入许可。对此，浙江银监局的一个重要原因是，它不是基于省级示范性专业合作社的共同基金合作社。

由于这种做法，农村资金互助合作社的发展远远落后于预期。根据银监会发布的《2009-2011年新型农村金融机构工作安排》，计划三年内成立161家农村资金互助社。但截至2011年11月底，全国仅有46家农村资金互助社获得银监会颁发的金融牌照。

二、双重监管的基本特征和必要性

农村资金互助社发展中的问题不是偶然的。性质非常相似的农村信用社，与普通商业银行没有什么不同。农村资金互助社会不会重蹈“农村信用社”的覆辙，无法避免金融繁荣的趋势，在正式金融化后，彻底脱离其初衷、人和实体经济？这得从农村资金互助社的基本特征说起。

根据张守文教授的经济法二元结构理论，在金融市场体系中，存在着小额信贷与非小额信贷、正规金融与非正规金融的二元结构划分。其中，从金融服务的对象来看，有微型金融机构和非微型金融机构。根据世界银行扶贫协商小组的定义，小额信贷是指向贫困人口提供的贷款、储蓄、货币支付、小额保险等基本金融服务。显然，农村资金互助社属于微型金融机构。

从是否接受国家金融监管机构的监管来看，有正规金融和非正规金融之分。根据亚洲开发银行的定义，非正规金融是指不受中央银行(或其他金融监管当局)关于资本、储备和流动性、存贷款利率限制、强制性信贷目标和审计报告的要求约束的金融部门。如前所述，农村资金互助社的前身是中国吉林省梨树县闫村与农村专业合作社并存的资金互助组织。这种共同基金组织的性质属于非正规金融。2007年后，国家将部分农村互助组织纳入国家正规金融监管体系，使农村互助组织具有了正规金融的性质。

农村互助合作社的这两个特点，意味着法律应该对这一领域保持最低限度的干预。这是社会对小额信贷和非正规金融的期待，也是法律的要求。具体来说，可以从以下三个方面进行分析。

首先，从农村资金互助组织的成因谈起。其目的是提前应对信息不对称导致的逆向选择和事后道德风险。由于发放贷款时信息不完整，为了规避风险，正规金融会以低于竞争性均衡利率但能使其预期收益最大化的利率，对贷款申请人进行配给。不能获得配给贷款的申请人即使愿意支付更高的价格，也不会被批准。如果农村资金互助社由正规金融监管体系直接监管，需要贷款的村民将无法获得贷款。

其次，农村资金互助社的地域和血缘局限性意味着其数量巨大、分布广泛。由于农村资金互助社受限于血缘、地理等狭窄的信用体系，每一个需要融资的规模相近的行政村或地区都需要自己的资金互助社，在国内数量非常多。如果国家金融监管机构要监管，成本极高。监管的目的是为了保证整个金融体系的稳定，但实际上回报是有限的，高昂的监管成本会让这一举动得不偿失。此外，农村资金互助社更具隐蔽性、流动性和自由性，传统金融体系监管难以对其运行过程进行跟踪和有效约束。

第三，关于资金来源。开放式农村合作金融以其融资速度快、信息成本低、利率灵活、资金利用率高等优势，在一定程度上补充了正规金融，从而缓解了农村经济发展与资金短缺的矛盾。但正规金融体系要求的封闭式融资标准难以满足成员的借贷需求。比如前面提到的百信互助社，因为资金来源单一，发展受到限制。

农村信用社的失败是由于忽视了农村合作金融的上述特点和我国金融市场体系的二元格局，试图参照其他正规金融机构来管理农村信用社。这种忽视双重经济基础的单一制金融监管体制，违背了马克思“经济基础决定上层建筑”的理论，必然失败。

三.国外经验借鉴——以美国为例

以美国为例，美国有一种金融机构叫社区银行。它的一个重要特点是，它专注于为有限地理区域内的企业和储户提供金融服务，主要是中小企业、小农场、个人和附近社区的储户。在这一核心理念上，美国社区银行与我国农村资金互助社有很大相似之处，可以作为我国农村资金互助社的借鉴。

美国社区银行作为一种微型金融机构，数量庞大，规模较小。根据联邦存款保险公司(FDIC)的数据，截至2012年第三季度，FDIC承保的社区银行有7，181家，其中资产不到10亿美元(7，111家)的99%，占美国银行体系的绝大多数。此外，从1985年到2004年，社区银行占美国银行总数的94%。对于社区银行，美国金融当局并没有按照正规金融监管的思路对其进行监管，但在金融危机中，社区银行的表现普遍好于正规金融。这是因为社区银行的业务模式相对稳定，贷款安全性高，在信息收集方面具有比较优势，政府支持分担风险。一方面，美国社区银行监管的例子证明了金融监管二元分割的正确性和必要性；另一方面，其社区金融发展经验值得我国借鉴。

一是通过法律法规明确和鼓励银行机构的社区金融服务义务。《社区再投资法》(以下简称CRA)明确要求，享受联邦保险和援助的金融机构作为美国政府金融安全网的受益者，有义务进行社区再投资，促进社区金融需求的满足。这一规定，很大程度上解决了资金来源单一的问题。

二是建立社区金融服务评价体系。CRA没有规定明确的处罚条款，但CRA的评级结果通过公众监督的方式在媒体上公开。公众也可以对评级不满意或不合格的机构提交的CRA改进计划发表意见。CRA改善计划获得批准后，银行还应提交季度报告，以供公众监督。我国可以借鉴这一做法，将监管要求与社会约束相结合，既可以降低监管成本，又可以避免直接行政干预的负面影响。

第四，双重监管的具体构想

在分析了我国农村合作金融监管的失败教训和美国的成功经验后，我们必须认识到，金融发展中的二元结构经济社会基础需要上层建筑，即金融法的二元结构来应对。因此，在我国金融监管中，必须充分考虑金融市场体系中小额信贷与非小额信贷、正规金融与非正规金融的二元结构划分。此外，双重结构本身可以一层一层地演变，从而形成越来越复杂的层级系统。因此，在设计农村资金互助社的监管模式时，也要考虑二元结构，并根据农村资金互助社的发展规模进行再区分。

农村资金互助社根据规模不同分为二元结构。如前所述，百信互助社和九三互助社存贷规模存在数量级的差异，不能简单地一视同仁。同样，金融监管体系也存在二元划分，通常可以分为审慎监管和合规(行为)监管。正规金融由金融监管机构批准和设立(“一家银行的三次会议”)，并受其监督。在资本、利率限制、审计和透明度方面都有严格的监管要求。这显然是一种审慎监管。虽然非正规金融不受专门立法监管，但并不意味着不需要监管，也不意味着不能监管。非正规金融纠纷可以通过国内民法或合同法进行补救。这是一种合规监管。

审慎的金融监管措施只有在农村资金互助社发展到一定规模，能够取得政府颁发的允许其吸收公众存款的资质证书时，才能发挥作用。因此，在农村资金互助社起步阶段，不宜实施审慎监管。否则，不仅会占用有限的金融监管资源，还会影响农村资金互助社的发展。

因此，笔者认为应该允许尚未形成规模的农村资金互助社自由发展，只有在纠纷发生后，民法通则和合同法才能提供救济。在监管方面，地方政府和行业协会应该是监管的主体，从而进行合规监管。对于已经形成一定规模的农村资金互助社，需要纳入正规金融监管体系，审慎监管。本文只是对农村资金互助社的监管模式提出了一个设想，而对于“规模”的界定和划分等深入细致的具体制度设计，还有待于未来的进一步探索。

参考文献：

[1]高杨：“农村资金互助社研究文献综述”，《山东省农业管理干部学院学报》,2010年第6期，第69页。

[2]郑宏、陈英、甄力华，“农村资金互助社的制度选择逻辑：理论与实践”，《山东社会科学》，第2012年6期，第93页。

[3]谢勇模：“从‘被边缘化’到‘被山寨化’——农村资金互助社蹉跎三年”，《银行家》，2011年第12期，第102页。

[4]张守文：《经济法理论的重构》，北京：人民出版社，2004年版，第30-33页。