王启友 中共成都市委政策研究室城市处 610041
摘要：持以产业新城为核心构建产业生态圈，实现一个产业类别就是一个主题城市社区、一个产业新城就是一个特色城市新区，是转变组织经济工作方式、提高经济领导力的重要抓手。通过深入研究国内产业新城建设运行模式，实地调研河北固安产业新城、浙江嘉善产业新城及市内部分产业园区，对以PPP模式加快成都产业新城建设、构建优良产业生态圈提出建议。
关键词：PPP模式；成都产业；生态圈建设
一、从产业新城实践看产业生态圈的核心要素支撑
传统产业园区多采取“管委会+国有平台公司”模式开发建设，虽取得较好成绩，但弊端也日益显现。主要是缺乏社会资金参与，政府债务日益加剧；缺乏专业招商能力，政策优惠依赖性较强；缺乏产业效益评估激励，产业集群发育不足；缺乏产城融合统筹规划，城市发展整体效益不高。特色不鲜明、竞争力不强、可持续性欠佳，已成为传统园区特别是中小园区发展的突出问题。随着各地产业政策趋同、环境约束趋紧、债务管控趋严，一些产业园区尝试以PPP模式向产业新城转型，一批社会资本园区运营商也专注产业新城建设，聚力打造产业生态圈。截止今年8月，财政部PPP项目库中园区类项目已达328个，投资规模6934亿元。根据对国内49个产业新城项目、29家产业新城运营商的研究，一个良性循环的产业生态圈，须具备产业发展能力、城市建设能力、运营管理能力三大核心要素支撑
（一）产业发展能力。实现以产兴城、以城带产、产城融合，产业发展能力至关重要。
产业导入。坚持“一园区一主业”，集中精力发展具有比较优势或先发优势的产业，树立园区品牌。武汉光谷产业园等产业新城，在产业导入上，已由重点关注企业数量、入驻率、投资额，转向高度关注企业质量、产业匹配度、未来延展性等方面。
产业培育。构建遍布全国、全球的产业资源网络体系，引进全球技术、引导产业方向、引领园区发展。引入行业龙头企业，实现上下游产业纵向延伸、关联产业横向拓展，释放产业链与产业集群的耦合效应。跟踪掌握产业前沿信息、技术突破方向、企业投资动向，形成产业发展大数据库。华夏幸福已形成3600人的产业发展团队，2016年新增签约入园企业222家，投资额732亿元，同比增长37%。
创新驱动。伴随科技进步和创新资源深度整合，产业创新周期缩短，新业态新形态加速呈现，产业园区吸引客商投资的核心要素正由基础硬件向资本驱动、创新驱动转变。如联动金融资源和社会资本，形成“天使-孵化-加速-并购-上市”全生命周期服务链；围绕重点产业方向设立产业发展基金，引导企业落户并扶持其发展壮大。
（二）城市建设能力。产业新城既要具备良好的产业发展条件，也要具备良好的城市服务功能。
基础设施。产业新城运营商越来越重视基础设施特别是交通设施建设，生态城市、智慧城市、地下综合管廊等投资力度不断加大。随着PPP项目资产证券化政策力度加大，PPP项目存量资产更易“活化”，对降低融资成本意义重大，有PPP合作方的产业新城，基础设施建设水平将得到更好提升。
公共服务。坚持“产业+城市+生活”的后现代城市设计理念，注重保护和修复城市生态，围绕人居环境建设学校、医院、体育场馆等公共设施配套齐全的城市空间，打造新的都市中心、商业中心、生活中心。固安新城已形成从幼儿园、小学、中学到大学的全龄教育体系，配套建成幸福医院、幸福广场、幸福港湾等公共服务体系。
人口集聚。随着基础设施及配套服务能越来越好地满足就业人口的日常需求，一些产业新城人口导入效应开始显现，推动产业、就业、居住、生活等要素良性互动。随着城市建设与产业发展相互匹配，各类空间与功能深度融合，特别是居住功能不断强化，将从根本上提高产业新城职住平衡度。
（三）运营管理能力
PPP产业新城渐次兴起，运营商经营规模稳步扩大，带动了区域经济发展和价值提升。
经营规模。2016年，全国上市产业新城运营商中，资产500亿元以上的有4家，其中招商蛇口和华夏幸福均达2500亿元左右；资产100-500亿元的企业超过50%。部分产业新城运营商布局已经全国化，华夏幸福和联东集团国内城市覆盖面超过50座，一批稳健发展的大中型产业新城运营商已然形成。
盈利状况。2016年，多数产业新城运营商的利润率在15%左右，个别高达30%。29家产业新城运营商整体收入730亿元，主要来源为销售收入、租赁收入和服务收入，其中销售收入占比55%。产业新城运营初期，主要利润来源为配套地产开发，到中后期才能形成以服务收入为主的盈利结构。
融资能力。优秀产业新城运营商探索出了“投入-产出-再投入”的资金良性循环机制，不依赖园区土地抵押融资，而是基于自身丰富的融资方式、经营模式和产业实力，保证园区发展资金可持续。目前，这些运营商的资产负债率约50-70%，财务总体稳健，后续投资能力较强。
据上分析，在坚持国家级和省级重点开发区由政府主建主营的基础上，有条件的中小园区完全可通过PPP模式引入专业运营商，借助其产业规划、培育、招商等核心运营能力，更好发挥市场配置资源的决定性作用，更好推进产业园区供给侧改革，构建有机融合、良性循环的产业生态圈。这不仅是解决园区开发建设资金短缺的有效办法，更是优化产业园区运营模式的创新路径。河北固安、浙江嘉善等一批产业新城，充分发挥要素集聚、产业发展、服务配套的协同效应，形成了“活态”产业生态圈，成为了所在县域经济的核心支撑。
二、立足成都产业生态圈看产业新城建设的难点
（一）产业进化方向把握不精准。部分园区仍信奉“捡进篮子都是菜”，不能精准把握“企业-产业-产业集群-产业生态圈”的演进趋势，缺乏抓龙头企业和主导产业的研判能力和战略定力，缺乏专业持续的产城运营能力和良性循环的资本运作能力。部分区（市）县在破解“一园区一主业”难题、推进产业生态圈建设时，较多强调构建“产业型”生态圈（如轨道交通产业生态圈），对以打造产业新城为指向的“园区型”生态圈建设关注不够，与市委“以产业新城为核心构建产业生态圈”的目标吻合不够。
（二）产业聚群建设能力还不强。部分园区不能系统整合产业优势及外在资源，特别是对龙头企业挖潜不够，缺乏围绕龙头企业开展垂直招商和集群整合的眼光，纵向上未整合“上下游”产业形成产业链，横向上未聚集关联产业构筑产业集群，产业链和产业生态圈尚未形成。如德州仪器和英特尔均属于“全封闭、自生产”型企业，主要为所属企业提供服务，很少与上下游企业发生关联，产业影响力、带动力有限。
（三）资金要素瓶颈突出。新建园区资金缺口巨大。淮州新城、简州新城、简阳新城建设投资将高达3000亿元以上，目前主要靠政府平台公司通过银行贷款进行开发建设。在国家持续加强地方政府债务和平台公司等融资管控的形势下，产业新城建设资金将面临更大考验。存量园区“二次开发”同样存在资金压力。目前，我市存量园区地均主营收入约600万元/亩，仅为上海的1/2、深圳的1/3；工业用地容积率约0.9，远低于国内发达地区2.0-4.0的标准；园区内产业用地占比50%-80%，生活配套用地明显不足，亟待拓展生活空间。但低效用地业主往往待价而沽，回收较难；而增加园区配套则涉及土地变性，需政府回购后再“招拍挂”。按现行模式推进园区“二次开发”，需大量资金先期占用甚至中长期沉淀，将进一步增大财政资金压力。
（四）创新发展能力不足。2016年，全市R&D经费仅占GDP2.1%，其中企业研发投入占比不足50%。高技术服务业和生产性服务业中关键领域投资偏少，生产性支持服务及货物运输、仓储和邮政快递服务投资占生产性服务业投资的62.5%，金融服务业、信息服务业、节能与环保服务业投资占比分别仅1.8%、4.8%、3.8%。同时，园区发展“马太效应”突出，创新资源向高新区等少数园区高度集聚，其他中小园区创新要素保障不充分，企业创新活力不足。尽管成都高新区综合排名跻身全国三甲，但“成都高新”品牌辐射和扩散不够，与其他园区联动不足。
（五）运营专业水平不高。一些园区缺乏“产业规划+人才引进+全球招商+集群打造+技术孵化+金融支持+高效物流+政务服务”的系统思维和构建能力，也缺乏对投入产出的精细评估，难以做到资金良性循环和自求平衡。一些园区管委会习惯于行政管理方式，对市场和产业发展缺乏敏感度，同时人员变动较快，难以形成连续、稳定的开发建设和服务管理长效机制。一些园区功能配套及基础设施建设相对滞后，园区建设和新城建设“两张皮”，难以形成提升产业发展、带动就业创业的协同效应，不得不依靠政策优惠来招商，但优质企业和项目在重视政策优惠的同时，更看重产业发展整体环境。
三、以PPP模式推进成都产业新城建设的建议
（一）统筹推进产业新城建设。加快新区新城建设。“东进”“南拓”区域，从规划、基建到产业定位、招商引资等基本还是一张白纸，可选择１-２个试点，与“新城建设型”整体运营商合作，将地方政府从繁杂的建设事务和债务压力中解脱出来，更好履行规划定位、市场监管职能，同时发挥社会资本“鲇鱼效应”，激发竞争活力。建议重点引入华夏幸福、宏泰发展等实力雄厚的运营商，提供城市设计、土地整理、基础设施、公共配套以及产业发展、运营管理总体解决方案，打造以高端制造、创新研发和公共空间为核心的产业发展区、公共服务区、生活居住区、商业服务区，实现60%以上的就业人口在新城内居住。推进存量园区提质。存量园区要积极导入城市功能，植入公共活动中心、公共服务中心、生活采购中心、休闲娱乐中心等，推动园区空间向城市空间转型。根据园区类型（研发型、制造型、文旅型等），积极引进“专一特长型”“房地产拓展型”运营商，设立园区二次开发专项基金，通过自主改造、存量招商、专项补贴、容积率奖励等“行政干预+市场推进”方式，推动土地置换、收储或回购，有序清退不符合园区定位或低效益产业，释放存量用地。打造特色产业小镇。鼓励产业新城运营商建设特色小镇经济体，让产业生态圈更具多样性和生命活力。特色产业小镇要根据资源禀赋和区位特点，明确一个最有基础、最有优势、最有潜力的产业作为主攻方向，差异定位、错位发展，力求极致、争创一流。每个细分产业原则上只规划建设一个特色小镇，避免同质化竞争。
（二）强化产业服务能力建设。构建从产业研究、产业招引、产业培育到创新发展全生命周期的产业发展服务体系。强化产业研究。加大对产业发展趋势、战略布局、竞争态势、龙头企业、新兴技术的跟踪研究，摸清新一轮产业变革轨迹，抢占市场前景广、带动系数高、符合区域资源禀赋的产业高点。创新产业招引。构建全球化、信息化、专业化招商网络，对项目实行从接触、洽谈、签约落地到投产壮大的全流程实时跟踪服务，带动关联产业集聚。加强产业培育。整合创业孵化资源，搭建全链条、多层次产业投融资服务平台，实现更多科技创新成果在产业新城落地生根，形成自我发展、自我演进的产业生态系统。做实产业平台。以构建现代产业体系为目标，打造区域产业发展平台，引导支柱性、前瞻性、战略性产业发展，提升成都产业发展层次和能级。
（三）推进管理体制变革。转变园区管委会职能，鼓励成立或引进专业运营管理机构。管委会职能要从管理主导向服务主导转变。减少管理层级，简化办事流程，调动社会资本参与“产业发展”和“新城建设”的积极性。大型产业集聚区采取“管委会+市场化运营主体”的PPP模式，中小型专业园区可直接采取“市场化运营主体”PPP模式，无需设立管委会。同时，以区（市）县为单位，让园区抱团打捆与运营商洽谈合作，降低单个园区对接磋商的时间成本、机会成本，避免园区之间低端同质竞争。培育本土领军型产业新城运营商。支持成都高新区输出园区管理服务，打响“成都高新”运营品牌；支持本土有实力的房地产公司转型升级，拉长产业链和价值链，参与建设各具特色的产业新城、特色小镇、园区综合体。建立产业新城PPP项目推进机制。发改、财政等部门应进一步规范PPP项目识别、采购等程序，做好PPP项目物有所值评价，财政承受能力论证，对标剖析产业新城PPP示范项目，鼓励以PPP模式试点推动产业园区供给侧改革，形成产业生态圈建设合力。
（四）强化项目风险管控。虽然产业新城PPP模式已在全国逐步探索推广，但其潜在风险仍需严密防范。一是引导延长PPP合作链。鼓励城镇综合开发PPP模式建设产业新城，即从规划到招商、产业、城建、公共服务等一揽子运营服务都由PPP合作方按合同约束完成，合作方自行投资、自求资金平衡，既减少财政压力，又创新园区治理方式。同时，对单体PPP项目重建设、轻运营，甚至变相工程融资等问题严格管控。二是加强社会资本方甄别。对合作方实行“投资+建设+运营”综合考核，凡产业招商落地和城市建设投资未达到合同约定标准的，必须依约退出，防止假PPP之名行圈地之实，用政府资源抵押融资转嫁债务风险。优选自负盈亏、不让财政兜底、不增加政府债务，真正有核心运营能力的社会资本方。三是强化政企双方契约精神。PPP项目周期一般较长，即使外部环境发生较大变化，也应在契约框架下优化和调整双方合作方式、利益分配格局等。固安新城PPP项目启动15年，经历4任县委书记、5位县长，政企双方始终按契约履职尽责，坚持一张蓝图绘到底，这是其取得成功的重要制度保障。
